会议总结 | 上海对话——撬动更多资金支持煤炭公正转型

重点围绕以下四个维度展开探讨：

● 挑战与需求：明确转型过程中的资金需求与缺口

● 资金与政策：设计有效的工具

● 钱从哪里来：拓展多元化的资金来源

● 有效管理：构建可持续的资金管理与监督机制
 

挑战与需求

对中国来说，煤炭行业转型面临的几大挑战：

最迫切的挑战在于企业与员工的心态转型，其关键在于高层决策者率先转变理念。这是一个中外产煤区的共性难题：煤炭作为昔日经济腾飞的引擎，其辉煌的过往塑造了普遍的认知惯性。这导致即便在市场下行期，地方层面的企业与员工等利益相关方，仍寄望于煤炭能继续担任经济发展的主要动力。

煤炭设备资产在贬值。双碳目标下，设备服役期变短，大型煤企如何合理对煤炭设备和资产进行转移和调动是个问题。

职工技能转型难度大。根据一套涉及两万份来自煤炭一线职工的问卷调查显示，他们的首要压力来自考虑到技能单一、年龄偏大，再就业难度很大。另外，由于技术差异大，从事传统能源的员工要转向新能源领域，需要高昂的再培训资金。

大学教育中缺乏系统的能源转型与气候变化的课程体系。国内大学教育在能源领域的课程设置，偏重于传统能源的工程技术。这一综合性课题要求融合工程科学、政治经济学及社会学等多学科视角，而目前的课程设计不能完全满足能源气候领域对人才的需求。对同样是煤炭生产大国的印度尼西亚来说，面临以下四个转型难点：

项目开发与采购流程复杂：核心矛盾在于缺乏可直接落地的项目，而非资金不足。由于电力行业属于公用事业，项目采购与审批受政府严格监管，导致流程漫长——仅获取购电协议（PPA）就需2-3年，严重拖慢项目启动进度，也使得前期融资难以有效推进。

政策与政治环境存在不确定性：政府可再生能源发展目标与能源独立诉求之间存在张力。当前政策更强调以煤炭保障能源自主，导致转型政策缺乏连续性与稳定性。加之政府内部目标调整与地缘政治影响，进一步增加了法律与政治层面的复杂性。

项目规模与融资结构不匹配：印尼作为群岛国家，项目多为分散的中小型，而国际大型开发银行偏好投资规模较大的项目。尽管国际资金可流向本地银行，但本地银行风险承受意愿低，致使中小型开发商难以获得必要资金支持。

本土条件与执行能力制约：印尼本土下游企业分布分散、集中度低，缺乏规模效应，加剧了项目执行难度。在实施过程中，本地社会对项目存在抵制情绪，很难同时兼顾投资方和本地利益相关方的诉求，这要求漫长的对话与谈判。这一结构性困境并非印尼独有，也是多个发展中国家推进能源转型时面临的共同挑战。

东南亚是公正能源转型伙伴关系（Just Energy Transition Partnership, JETP）的重点实施区域，印度尼西亚作为其中规模最大的受益国，因而面临因美国退出而导致的重大资金挑战。美国此前承诺的约21亿美元支持一旦撤销，将造成显著资金缺口，亟需通过多元渠道予以弥补。自2025年初起，德国与日本将共同接任印尼JETP联合主席国，推动合作进入实施新阶段。与此同时，JETP秘书处也将推进内部改革，强化资金监管机制，确保投入充足，助力印尼实现2030年转型目标。

资金与政策

在过去“十三五”去产能过程中，为确保社会与就业稳定，中国从中央到地方层面实施了一系列具有“类公正转型”特征的财政支持政策，着力帮扶受转型影响的群体。中央层面通过资源密集型城市转移支付和工业企业结构调整专项奖补资金提供定向支持；地方层面则配套产业优化与社会保障专项资金，形成政策合力。同时，通过阶段性减免房产税、城镇土地使用税，落实煤炭企业增值税抵扣与城镇企业税收优惠等政策工具，有效降低了企业转型成本，并运用财税政策支持企业兼并重组与破产清算。

在下一个阶段，为全面推动煤炭产区的公正转型，与会嘉宾表示，财税改革可从三方面发力：

● 强化系统性政策设计，从过去零散的专项奖补转向统筹人员安置、资产处置与债务化解的综合方案；

● 转向市场化调控机制，减少特惠式政策与地方保护，发展普惠性财税政策，推动全国统一大市场建设；

● 构建长效投入机制，通过绿色债券、绿色财政等工具持续支持矿区生态修复、人力资本提升与产业多元化，实现从阶段性干预向可持续发展转变。

除了财政，金融工具是能撬动更多投资机会的机制。中国的绿色金融在过去十年间取得显著进展，政策标准持续完善，产品创新活跃。截至目前，绿色信贷余额已突破45万亿元，占全国信贷总额的15%以上。相当于每贷出100块钱，至少有15到18块，可以算作贷给了绿色或者具有明显减排效应的项目。

然而，传统高碳行业在现有绿色金融框架下面临融资困境。为应对这一挑战，全国已有19个省市出台转型金融目录，探索支持高碳行业转型的路径。

以煤炭行业为例，其公正转型面临特殊挑战。今年7月新版绿色金融目录已不再纳入煤炭清洁利用项目。但该行业的转型仍需要资金支持，尤其更多的资金应聚焦就业安置、社区稳定等公正转型相关领域，通过制定可操作性强的细化目录，为金融机构提供明确指引。

德国巴登-符腾堡州银行作为欧洲商业银行的代表，为这一话题提供了具有参考价值的视角，其经验值得发展中国家投资者与企业借鉴。有效的绿色转型不仅需要银行深度参与企业转型辅导，更应强化ESG的制度化与标准化，将其具体落实为可操作的机制。

首先，欧盟作为全球绿色发展的引领者，其商业银行普遍已将ESG理念深度融入经营逻辑。以德国巴登-符腾堡州银行为例，这家来自长期由绿党执政地区的公立银行，将支持ESG发展视为其社会责任的重要组成部分。这一理念不仅体现在强制性的年度ESG信息披露中，更与董事会绩效评估及税收政策直接挂钩，从而使ESG从道德倡导转化为具有约束力的制度要求。

其次，欧洲商业银行在推动转型过程中，不仅承担资金供给者的角色，更主动扮演“企业转型顾问”。例如，在德国汽车及其零部件产业中，银行在授信时强制要求企业制定5–10年的ESG转型路线图，并将融资支持与转型进展紧密挂钩。这种“融资+辅导”的模式，系统性地推动了传统产业向电动化与绿色化方向演进。

然而，欧洲银行的实践也面临现实挑战。一方面，由于业务重心明显偏向纯绿色项目，银行对煤电等高碳行业存在天然的融资审慎，即使企业计划通过新建清洁能源项目实现转型，也常因集团内涉及煤电资产而难以获得支持，形成高碳行业的融资壁垒。另一方面，在推进全球项目时，由于各国政策不统一、风险评估方法存在差异，银行也面临跨国协调的难题，制约了转型金融的规模化落地。

钱从哪里来

对于正处于转型阵痛期的煤炭省份而言，新产业在培育初期对税收贡献有限，导致地方财政面临“青黄不接”的阶段性压力。从财政体制角度看，解决这一问题的关键在于将能源转型与绿色发展的相关政策全面纳入中国整体财政改革框架，实现各级政府间财力、事权、财权与支出责任的有效匹配。

在地方层面，应实施差异化的财税政策，支持煤炭地区依托自身优势实现绿色增长。其他举措还包括：赋予地方政府适度提高资源税率的权限；坚持共享税为主体的收入分配制度；推进消费税征收环节后移并划归地方；同时完善转移支付体系，增加一般性转移支付规模，提高均衡性转移支付比重，强化县级基本财力保障。

除财政支持外，圆桌讨论还指出应拓展银行、国际资本等多元资金渠道，并强调煤炭企业自身应成为转型的重要资金参与方。企业不仅应将利润投入清洁能源领域，更需通过系统化的理念革新与科学普及，为转型营造有利的内外部环境。通过面向政府、管理者、职工及青少年的分层沟通，凝聚内部共识，重建外部信任，争取社会对公正转型的广泛支持。

此外，大型煤炭企业可投资参与行业标准建设，推动界定“绿色技术”、科学评估“转型公正性”，并牵头制定职工技能培训与安置方案，为中小企业提供参考。同时，加强国际对话、借鉴先进经验，在全球能源转型中拓展合作空间，共同推进煤炭行业的公正转型进程。

有效管理

为做好绿色金融和转型金融的监管跟踪、促进资金惠及中小企业和社区，来自中国和印度尼西亚的两家研究机构代表分享了观点。

中方专家认为可通过四种方式强化绿色金融和转型金融的监管。

首先是采纳国际共识框架，参考2022年G20转型金融框架确立的五大要素，来清晰界定符合转型标准的经济活动、披露融资主体、以及识别和开发创新的金融工具。

其次是强化产品设计与资金跟踪：在金融产品的开发中，应将其条款与项目的具体资金用途和减排目标紧密绑定，并建立严格的资金使用跟踪机制。

推行强制披露与独立核查：鼓励乃至强制要求融资主体进行信息披露，并引入独立的第三方机构对资金用途、减排效果及其公正性进行可信的、国际公认的核查与界定。

最后，制定并落实可信的转型计划：推动融资企业和金融机构制定包含公正转型考量因素的可信的转型计划，并将其作为整个融资与监管流程的核心组成部分。

在大部分发展中国家案例中，可持续金融工具的融资主体仍是大型企业。为促进更多资金惠及到基层，让中小企业和社区受益，印尼的经验包括：

提供技术协助与能力建设：通过加强中小企业对ESG的理解，并帮助它们准备可信的项目申请书，提升其获得资金的能力。

发挥地方金融机构作用：依托印度尼西亚本地的地区开发银行和小型融资机构，为分布式光伏（如屋顶光伏）等适合中小企业的项目提供资金支持。

建立基于绩效的资金转移机制：参考印度尼西亚在生态保护领域的转移支付经验，探索在能源转型中采用类似机制，将资金与各省的减排计划和气候行动绩效挂钩，使气候行动成为地方的预算机会。

推行以社区为中心的试点项目：通过实施屋顶太阳能等小型、本地化的试点项目（如政府推动的100GW试点），从社区层面做起，积累成功经验，并借鉴中国在县级基层发展太阳能项目的模式。

强化顶层设计与本地化策略：通过重新设计顶层框架，结合明智的财政刺激措施，确保资金和支持能够有效导向本地中小企业，推动包容性发展。

作者：杨舟